Un impôt européen ?

A l'occasion des travaux qu'il a menés au nom de la commission des finances du Sénat, sur les ressources budgétaires propres de l'Europe, Denis Badré, sénateur UDF-MoDem, s'est interrogé sur les carences du mode de financement actuel du budget communautaire. Je trouve sa réflexion très fine et très intéressante. Il aboutit logiquement à la nécessité d'élaborer un budget indépendant des égoïsmes nationaux. Or, un tel budget ne peut être la résultante de la contribution de chaque état(il explique très bien pourquoi dans cet extrait de son rapport) et donc, seul un authentique impôt européen, directement perçu auprès des contribuables européns permettraient aux différentes politiques européennes d'avoir une véritable autonomie et d'échapper aux calculs comptables à court terme.

Il y a là, je le crois, une piste de réflexion importante, au sein du MoDem, à explorer, sur les questions européennes. Voulons-nous d'un budget indépendant ou non pour l'Europe, c'est à dire directement perçu par les instances européennes ? Pas facile, d'autant qu'il faudra que chaque pays l'accepte...

Des ressources essentiellement constituées par des contributions des États membres privent, en premier lieu, le budget communautaire de toute autonomie et accréditent auprès des opinions publiques nationales l'idée que la Communauté dispose d'un « droit de tirage » sur la richesse nationale. Elles conduisent, par ailleurs, à faire voter recettes et dépenses par deux autorités politiques différentes, ce qui peut paraître singulier en termes de « démocratie budgétaire ».

Par ailleurs, la prééminence des contributions nationales entretient la logique du « taux de retour », qui veut que chaque État membre ne consente à contribuer au budget communautaire qu'à la condition de se voir garantir des retours nets suffisants au titre des diverses politiques communes mises en oeuvre sur son territoire. Outre qu'elle est assez peu compatible avec l'esprit de solidarité que l'on espère inspirer la construction européenne, cette « focalisation » sur le « juste retour » repose sur des considérations économiques contestables, dans la mesure où n'entre en ligne de compte, pour le calcul des soldes nets, que la différence entre dépenses réparties et contributions au budget de chaque État membre. Se trouvent ainsi évacuées toutes les « externalités positives » générées par l'appartenance à l'Union, parmi lesquels les gains économiques tirés de l'appartenance au marché intérieur, du développement de réseaux transeuropéens ou plus encore de la stabilité politique durable garantie par l'existence de l'Union.

De surcroît, c'est en application de la logique du juste retour qu'on été institués des « corrections » et autres « rabais sur rabais », dont les équations en cascade contribuent largement à rendre les finances communautaires parfaitement inintelligibles pour le citoyen européen.

En second lieu, la crainte des États membres d'assister à une croissance exponentielle des dépenses communautaires ruinant les efforts de discipline budgétaire nationale les a également conduits à en plafonner le montant. Cette intention louable aboutit toutefois à cantonner le budget communautaire dans des dimensions très largement insuffisantes pour lui permettre de jouer les rôles de stabilisation, d'affectation et de redistribution que la théorie économique assigne à la politique budgétaire. D'une manière générale, on peut regretter que les modalités de financement du budget communautaire aient assez peu été considérées sous l'angle de leur possible efficacité économique. De ce point de vue, un budget plafonné a-t-il un sens, si l'on admet que ce ne sont pas les politiques publiques qui doivent être calibrées sur les moyens, mais les moyens qui, dûment justifiés, doivent accompagner des politiques préalablement définies et acceptées ?

Quelles pistes de réforme ?

Le diagnostic d'un manque d'autonomie, de lisibilité et d'efficacité économique du mode de financement du budget communautaire étant posé, plusieurs pistes de réformes ont été esquissées pour remédier à ces défauts.
a) Les solutions a minima

Trois propositions a minima consisteraient à :

1) opter pour le statu quo ;

2) remédier à la complexité née de la multiplication des correctifs ad hoc consentis à certains États membres fortement contributeurs nets en établissant un mécanisme de correction généralisée à tous les États ;

3) instaurer d'une unique contribution assise sur le RNB (NDLR : Revenu National Brut) des États

Votre rapporteur ne souscrit à aucune d'entre elles. Un mécanisme de correction généralisée ne permettrait pas de sortir du débat sur le juste retour, qu'en définitive il entérine, et l'instauration d'une contribution RNB unique reviendrait sur la notion même de ressources propres et nierait la spécificité de l'Union européenne en calquant son mode de financement sur celui des autres organisations internationales.

b) La nécessité de véritables ressources propres

Plusieurs propositions visent en revanche à instituer des ressources propres directement perçues par la Communauté auprès des contribuables (citoyens et opérateurs économiques). Cette solution présente l'avantage de répondre simultanément aux trois principales critiques adressées au financement actuel du budget communautaire :

1) une perception directe auprès du contribuable, le cas échéant couplée à une affectation du produit à une politique commune bien identifiée, permettrait de restaurer le lien entre le citoyen-contribuable et le financement communautaire et de faciliter la compréhension des finalités en vue desquelles les crédits communautaires sont mobilisés ;

2) un tel mécanisme diminuerait la propension à raisonner en termes de taux de retour et accroîtrait sensiblement l'autonomie des ressources communautaires ;

3) ce prélèvement, assimilable à un « impôt européen », permettrait de modifier le comportement des agents économiques et de créer des incitations à remplir les objectifs que se sont données les diverses politiques communes. C'est ainsi l'efficacité économique du financement communautaire qui serait améliorée.

Votre rapporteur n'ignore pas que l'impôt européen est souvent considéré comme un horizon lointain de la construction européenne. Ce scepticisme semble parfois moins fondé sur l'impossibilité technique ou l'absence de pertinence économique d'un tel impôt que sur la crainte de ses effets dans l'opinion. Il est certain que l'acceptabilité politique d'une telle réforme serait conditionnée par sa mise en oeuvre à prélèvement constant, et par une diminution à due concurrence des autres ressources.

Au demeurant, l'instauration d'une telle ressource semble de moins en moins une « vue de l'esprit », en particulier si l'on s'en réfère à un certain nombre de propositions précises déjà formulées et évaluées, qu'il s'agisse de la création d'un pourcentage additionnel de TVA perçu au profit des Communautés, d'une taxe kérosène ou d'une taxe CO2, d'une contribution sur les bénéfices des sociétés ou du transfert vers l'Union d'une partie des droits d'accise perçus sur les consommations de tabac et d'alcool, dont le produit serait « fléché » vers la politique communautaire de protection des consommateurs et de santé publique.

Quoi qu'il en soit, votre rapporteur attache, à titre personnel, beaucoup d'importance à ce que les débats à venir n'excluent pas d'emblée, et par excès de prudence, de telles pistes de réforme.